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【傅志明】论社会保险服务及其公平性
2015-04-15 16:02 傅志明 中国行政管理   (点击: )

引言

经过二十多年的改革和建设,我国社会保险制度有了很大的发展,为经济制度转型提供了强有力的支持。但在发展过程中,也出现了一些问题,如学者们广泛讨论的各险种覆盖面窄,发展进度不一;统筹层次低,基金调剂功能弱;立法滞后,制度不统一,执行成本高;地方财政投入少甚至一点不投入;社会保险体系不够健全;管理服务工作滞后,妨碍因素多,社会保险关系转移与接续难;部分企业参保率低,瞒报漏报参保人数和缴费基数,欠缴保险费等问题突出;基金管理不规范,挤占挪用、违规收支与存储等问题突出;社会保险部门基础工作薄弱,内控制度不健全等等。()由于我国建立与市场经济体制相适应的现代社会保险制度的时间短,并且至今仍处于改革探索的阶段,出现这些问题不足为奇。需要我们关注和认真思考的是,这些问题的性质、普遍程度和持续时间。只要认真分析一下就不难发现,上述问题并不仅仅是因为建设时间短而出现的、相互孤立的个别问题,其中的很大一部分具有同类性质,有共同的原因,并且长期得不到解决,这就值得我们思考了。这说明我们对问题的认识和把握可能有问题,在基本思路上可能出现了偏差。

笔者通过对我国社会保险存在的问题反复进行比较和分析,认为除一部分纯粹的技术性问题之外,绝大部分都可以归结为两个问题:服务供给不足和分享不公。上文所引学者提出的问题,绝大部分都是属于服务供给不足,并由此引起了广泛的分享不公。要有效解决当前面临的各种问题,促进社会保险科学发展,必须从克服服务供给不足,消除服务分享不公找出路。而要做到这一点,必须增强对社会保险服务性的认识。但是这一点至今还没有人指出来,更不用说引起人们的重视了。人们的注意力都集中在制度设计和政府的作为上,这固然也是需要关注、需要努力改进的。但我们认为,更应引起我们关注的是制度设计和政府作为背后的社会保险理念,是我们对社会保险性质的认识和把握,是基于这种认识和把握而确立的基本思路。这是我们正确认识并有效解决我国社会保险问题的前提。限于篇幅,本文仅从理论上对社会保险的服务性及其对公平性

的要求、社会保险服务公平的内涵与衡量标准,以及实现社会保险服务公平的责任问题进行讨论,以期为认识我国社会保险问题及解决思路提供一个理论分析框架,起到抛砖引玉的作用。

一、社会保险本质上是一种服务

社会保险作为一种风险分担机制,对市场经济条件下承担年老、失业、疾病、工伤、生育等风险的劳动者个人及其用人单位而言,其意义不在于以什么方式、在什么水平上可以从社会保险机构获得经济补偿,而在于提供了与他人共担风险的机会与平台,提供了获得社会保险待遇的可能性。就像对消费者来说,重要的不是获得价值多少的商品,而是能够得到所需要的销售服务,是有地方去买,有商品可买,有人为他服务。所以从本质上讲,社会保险就是一种服务,是国家向劳动者提供的分担相关风险的公共服务。包含三个层次:(1)政策与法律服务。依法建立社会保险制度,明确劳动者个人、用人单位、政府和社会保险经办机构的权利、责任义务,为落实社会保险制度提供法律和组织保障。包括向社会提供社会保险政策宣传、咨询服务等;(2)组织管理与经办服务。通过法定的组织体系及业务网络,为用人单位和劳动者个人办理参保、缴费、社会保险关系转接,以及领取保险待遇、管理和运营社会保险基金等提供服务,保证劳动者实现社会保险权利;(3)支付保险待遇与相关服务。如,按规定支付各项保险金、提供医疗、康复、再就业培训服务,等等。

二、公平性是社会保险的出发点和归宿点

郑功成(2008)指出:“如同市场机制天然追求效率一样,社会保障制度的出发点与归宿都天然地表现出对社会公平的追求。”[5]

景天魁(2006)认为:“社会保障制度有利益的层面,也有价值的层面„„实现社会公平是社会保障制度的首要社会功能与核心价值关怀,因而是这项制度的灵魂。”[6]

从社会功能的角度来讲,社会保险应当有助于消除以效率为目的的市场体制带来的不公平,这是毫无疑问的。自从《贝弗里奇报告》发表以来,这已成为世界各国社会保险实践的基本目标。但在实践中,社会保险常常“只是达到富者亦(照样)富、穷者亦(仍然)穷的结果”(景天魁,2004)[7]

,“天然”应当追求的核心价值总是很容易就被忽视了。说明仅仅从社会功能的角度认识社会保险的公平性要求是不够的,还必须进一步认识到,公平性是社会保险的本质特征,是社会保险存在和可持续发展的内在要求。即社会保险本身必须是一个公平机制,才能有效发挥促进社会公平的作用。

公平性作为社会保险的本质特征,是社会保险具有的一些基本性质决定的,这些性质包括:服务产品的公共性、享受权利的合法性、保障待遇的基本性、权利义务的不对等性以及保障方式的互济性。

1、服务产品的公共性。社会保险所提供的服务是一种公共产品,是非竞争性、非排他性的利益共享产品。不能像私人产品那样,按照等价交换原则提供,或者按照出价多少提供,而应遵循公平分配原则,确保每一个有权享受的人都能享受。市场经济将效率带给了整个社会,同时也将风险带给了每一个社会劳动者,社会保险服务体系可以弥补市场体系缺陷,自然也应属于整个社会,属于承担市场体制风险的每一个劳动者。

2、享受权利的合法性。获得社会保险是《宪法》、《劳动法》赋予劳动者的基本权利。《宪法》第44条规定:“国家依照法律规定实行企业事业组织的职工和国家机关工作人员的退休制度。退休人员的生活受到国家和社会的保障。”第45条规定:“中华人民共和国公民在年老、疾病或丧失劳动能力的情况下,有从国家和社会获得物质帮助的权利。”[8]

《劳动法》第3条规定:劳动者有“享受社会保险和福利的权利”。[9]

3、保障待遇的基本性。年老、失业、工伤、疾病和生育风险是市场经济条件下劳动者必然

要面临的基本风险,社会保险则是他们抵御这些风险唯一有效的途径,是他们所能获得的基本保障,是自主生存的必备条件。为每一个劳动者提供这一保障,使他们能够自主生存,是社会正义的基本要求。如果一个人连自主生存的权利都得不到保障,那这个社会对他还有什么意义呢?

4、权利义务的不对等性。社会保险虽然要求个人履行必要的义务,但个人履行的义务要小于所享受的权利。表现在:(1)单位缴费在社会保险费中占有很大的比重,这是用人单位履行的社会责任,而不能简单地理解成是为员工个人履行的义务,尤其是单位缴纳的社会统筹费用部分;(2)工伤、生育保险由用人单位承担缴费义务,这是权利义务不对等的明显标志;(3)保证社会保险待遇支付的一部分资金来自财政。如果只允许一部分人享受,或者对不同的人按照不同的标准区别对待,显然有违社会正义原则。

5、保障方式的互济性。社会保险作为一种风险分担机制,也是一种互济机制,是广大社会劳动者共同出资,并在一定的时期、一定范围内调剂使用社会保险基金,为那些遭遇收入损失风险的劳动者提供帮助的互济互助机制。每一个愿意承担相应义务的社会劳动者都不应被排除在外或者受到歧视,而应享有公平参与的机会。

按照公平性的要求,社会保险必须面向从事社会劳动的全体成员,为他们中的每一个人,不管他/她从事的是什么职业、在什么性质的用人单位工作,均提供参加社会保险的机会与可能,使他们在遭受相关风险时,都能够享受规定的社会保险待遇,以满足基本生活和从事社会劳动的需要。不能因为劳动者本人的社会身份不同(如城镇职工、农民工、农民等)而有所不同,除非法律规定某些人不能享受这种服务,或者劳动者本人自动放弃这种服务。(赵福昌,2005)

也就是说,社会保险服务不仅应当供应充足,满足每一个有权享受的社会劳动者的需求,而且应当确保每一个社会劳动者都能公平地享受。充足供应是确保公平享受的前提,公平性则是社会保险服务的出发点和归宿点。

三、社会保险服务公平的标准

要使社会保险的发展符合服务公平的要求,必须有明确的标准做参照,以作为衡量社会保险法规政策、以及各级政府和社会保险经办机构工作正当性与有效性的基本依据。也为劳动者、用人单位以及社会公众,行使监督权利,共同预防和纠正社会保险服务中有悖公平的偏差行为,提供统一的衡量尺度。

为了确定这样的标准,首先必须明确社会保险服务的公平性究竟包含什么内容,表现在哪些方面。我们认为可以从以下四个方面来确定:

1、覆盖范围(对象)的广泛性。根据社会保险服务的性质,社会保险制度的覆盖范围既服务对象越广泛,未覆盖的社会劳动者越少,服务的公平程度就越高;相反,公平程度就越低。覆盖范围的广泛性,可以用覆盖用人单位的类型或劳动者类型的多少来衡量,也可以用覆盖率即被覆盖劳动者人数占社会劳动者总数的百分比来衡量。

2、参与机会的均等性。由于存在某些客观限制,即使是覆盖范围内的劳动者,在参与社会保险方面实际上也并不具有同等的机会。这些限制包括各级政府和社会保险部门对参与社会保险的职业、身份、工龄、收入水平等政策方面的限制,以及劳动者入保、缴费、转移和变更社会保险关系、获得保险待遇等技术方面的限制。这种限制条件越多,社会保险服务的公平性就越低;相反,公平性就越高。参与机会的均等性可以从三个方面衡量:(1)对参与社会保险资格条件的限制性条款的多少;(2)劳动者参保、缴费的便利性程度;(3)劳动者变更、转移、接续社会保险关系,查询个人社会保险情况、获取社会保险待遇的便利性程度。

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